多源流理论视域下新加坡教育数字化政策研究

　　（一）理论框架　　1984年，美国政治学家约翰·W·金登（John W·Kingdon）在《议程、备选方案与公共政策》（Agendas，Altematives，and Public Policies）一书中提出多源流理论。该理论系统研究了议程建立与政策形成的过程，成为公共政策研究的典型分析框架。该理论模型将问题识别、政策完善与政治形势变化三种因素的耦合作用视为政策议程的推动因素，分别称其为问题源流、政策源流与政治源流。　　问题源流聚焦公共问题的识别、界定与优先排序。政策制定者主要通过监测关键指标的变动、应对焦点事件的冲击以及审视现有政策的反馈机制，以感知并筛选政策议程中的优先议题；政策源流则关注经政策制定者讨论出的备选方案及其价值内核。金登将这一过程描述为“政策原汤”。其中，备选方案的存续与遴选高度依赖技术的可行性、社会价值的可接受度以及财政预算的可持续性；政治源流则由公众情绪、压力集团间的竞争、执政党理念等因素构成。而政策之窗作为三源流实现耦合进而推动政策议程变迁的关键契机，是指在特定情势催化下，决策者得以采取实质性行动的短暂机会窗口。该窗口的开启常伴随特定社会问题的凸显及其对相关利益格局的触动，亟需政策企业家在此过程中展现高度的政治敏锐性与行动决断力，有效捕捉并促成三者的汇流，以实现政策议程的突破与变迁^[6]。　　（二）多源流理论在本研究中的适切性　　自多源流理论提出以来，各国专家、学者逐步拓展该理论的政策议程分析解释范围。从金登最初将多源流理论应用于分析有限的政策问题到灵活运用于各种政策领域。福勒（Fowler）通过对多源流理论框架的研究，测试了政治、政策和问题源流在影响政策制定和实施过程中的条件性质^[7]。佩尔尼亚（Pernia）等通过多源流理论分析了菲律宾K-12教育政策的转变，揭示了其在教育改革中的具体表现和影响^[8]。扎哈里尔迪斯（Zahariadis）认为，多源流理论能够解释不同国家政治体制下议程和政策制定过程中的问题。^[9]国内研究者将这一理论置于中国现实情境下，相关研究涉及经济政策、科技政策、医疗政策、语言政策等方面。近年来，越来越多的学者将这一理论运用于教育政策的分析之中，涉及网络教育^[10]、终身教育^[11]、乡村教师^[12]等不同教育政策议程。由此可见，多源流理论具有灵活性与适应性的特点。本研究将多源流理论运用于新加坡教育数字化转型政策的分析中，模型如图1所示。

图 1 新加坡公共政策议程多源流模型　　首先，新加坡教育数字化转型政策议程的建构过程展现了问题源流、政策源流与政治源流的交织融合特性。三条源流按照一定的时间序列逐步渗透，并在政策初步设定阶段呈现渐进性影响。随着政策制定与调整的推进，这些源流相互作用，共同塑造了教育数字化政策的动态演进。在此过程中，新加坡高层领导人的公开讲话与战略宣示作为政治源流的重要组成部分，不仅强化了政策的合法性和权威性，更在实践层面上为政策的执行提供了明确的价值框架与行动指南，由此确保了教育数字化转型政策的有效落地。　　其次，新加坡教育数字化转型政策的生成逻辑与多源流理论的核心原理高度契合。具体而言，新加坡教育数字化政策历经“基础设施—能力建设—生态重构”的三阶跃迁，这一政策层级的递进结构，体现了政策制定的连续性和层次推进性，也反映了新加坡政府在政策设计中对技术发展趋势和社会需求变迁的高度敏感性，彰显了其卓越的环境适应能力。此外，新加坡教育数字化政策的制定过程是教育部、高校、媒体、教师、公民等不同利益主体之间复杂动态博弈的结果。而多源流理论的“模糊性”特征使其能够灵活解释这一复杂政策过程中的不确定性与动态性，揭示了教育数字化转型政策背后的深层次机制。　　最后，扎哈里尔迪斯创新性地将金登政治源流中的三个维度整合为一个整体的概念变量，即“执政党的意识形态”，这种修正提升了政策分析的适用性。由此，本研究认为多源流理论能够在繁杂交织的社会背景下，较为科学地解释新加坡教育数字化转型政策议程设置的发展过程与内在机制。

　　自上而下的政策规划引领是新加坡凝聚教育数字化转型共识，推动实践的重要策略。自20世纪90年代起，新加坡教育部就出台一系列教育数字化发展战略规划，以全面推动教育数字化转型。截至2025年4月，新加坡政府持续更新了六份战略规划（MP1-MP6），如表1所示。通过梳理规划发现，新加坡教育数字化转型政策主要经历了以下三个发展阶段。表 1 新加坡1997年至今教育数字化转型战略规划概要与目标

　　（一）初步探索期（1997—2008年）：数字技术初步在教育领域应用　　得益于《国家计算机计划》（National Computerisation Plan）的先行经验，新加坡教育部意识到构建数字教育环境对推动教育现代化和提升教育质量的重要性。在此背景下，1997年推出第一版《教育信息化发展规划》（ICT-in-Education Masterplan，简称MP1）。其计划在未来十年内，系统性地建立起从宏观学校系统到微观各层级学校的全面技术环境，以确保每一所学校都能接入高速互联网，并逐步实现技术环境的全面覆盖^[13]。与此同时，政府为加速将数字技术引入学校系统，提出“学校联接计划”与“加速在小学使用信息通信技术计划”等配套项目，通过鼓励各学校根据自身的学生构成、学科特点和资源配置情况，制定对应的技术实施方案，从而确保技术支持能够有效匹配学校的具体需求^[14]。进入21世纪，为应对全球化、信息化带来的挑战，培养具有数字素养的未来公民，新加坡教育部将目光转向教师数字素养提升。2002年推出的MP2，不仅注重教师信息技术应用能力的提升，还强调在课堂教学中实现信息技术的有效整合，进而促进教学方法的多样化与个性化^[15]。该时期的政策在致力于建设标准化、数字化教学环境的同时，初步协助教师顺利融入数字化教学环境，并引导其形成在教学实践中恰当运用信息技术的意识。　　（二）融合发展期（2009—2019年）：数字技术服务教育治理与教育发展　　随着数字技术在新加坡学校中的深入应用，其在促进教育方式发生深刻变化的同时，也引发了不同主体对新兴技术与理念的疑虑与排斥。为强化多元主体认同，持续推进教育数字化转型进程，新加坡于2009年发布MP3。该政策在持续保障教育财政投入的同时，更为关注设计数字化课程体系、开发数字教育资源、构建个性化学习环境，以及提升教师的数字化教学能力^[16]。在前期教育数字化发展成就的基础上，新加坡教育部重申“以人为本”的教育理念，并将政策重心转向培养“面向未来、负责任的数字学习者”。基于此，2015年教育部发布了MP4。该政策围绕推动数字技术在课程、教学和评估中的端到端整合，构建贯穿职前与在职教师专业发展路径，鼓励学校开展反思性实践，推动高质量技术应用于教学等四个关键领域^[17]。这期间，新加坡的教育数字化政策着重于探索技术与教育的深度整合，促进教育领域文化心态的转变，从最初对技术的质疑和排斥，逐步过渡到如何在教育创新中最大化地运用技术。这一战略转变，不仅体现了新加坡在教育数字化转型中的前瞻性布局，也彰显了其在全球教育体系中以技术促进教育现代化和实现创新发展战略。　　（三）深化转型期（2020年至今）：数字技术赋能教育全新生态构建与发展　　在这一阶段，新加坡教育数字化进入深化转型的关键时期，其政策目标也转向以人为本理念下的“技术赋能教育创新发展”，进一步加强政府、学校、教师、学生等多元主体在构建数字教育生态系统中的协同合作机制。2020年，新加坡教育部将《教育信息化发展规划》正式更名为《教育技术计划》，发布了《教育技术计划2020—2030年》（Educational Technology Plan 2020-2030），即MP5。该政策在深刻反思并汲取前两个阶段经验的基础上，明确提出将培养具备自主学习意识的数字化学习者作为核心目标。具体通过为每个学生配备移动学习终端，打造高度个性化、即时反馈的数字化学习平台与机制，推动基于数据驱动的个性化教学实践，并通过科学的评估模型，完善以数字化手段为基础的评估体系^[18]。2023年，新加坡教育部发布《2030年教育科技总体规划》，即MP6。该政策表明新加坡正在开始系统性地布局教育数字化转型。与此同时，政策制定者对过去出现的数据流失、隐私泄露等技术风险进行了深刻反思，并着重建立健全风险规避措施，包括开发高效的数据管理平台，为教育决策提供数据支持；发布政策法令与数据使用指南，确保数据的安全性与隐私保护；构建教育人工智能伦理与治理框架，确保技术应用符合教育伦理标准与社会价值观^[19]。总而言之，新加坡教育数字化进入深化转型期后，其政策重心亦随之转变为以人为本的理念引领，致力于构建一个兼具广泛覆盖与深度包容性的数字生态系统。

　　新加坡教育数字化转型在国家整体数字化战略布局中占据关键环节，其战略地位仅次于工业与商业领域的数字化进程^[20]。以多源流理论为分析视角，新加坡教育数字化政策的演进过程总体上呈现问题源流、政策源流与政治源流相对独立的发展路径，最终在关键时机形成合力，顺利开启“政策之窗”，构建起较为完善、系统的教育数字化政策体系。　　（一）问题源流：时代要求与教育数字发展急需解决问题的变化　　问题的形成实质上是现实状况中矛盾冲突的直接折射，唯有根植于客观实际的问题，才能显著增强政策制定者将其纳入决策议程的动因^[21]。就新加坡而言，其教育数字化政策制定与变迁过程受到不同阶段现实矛盾的深刻影响，包括国家潜力受限、资源分配不均、群体发展支持不足、隐私与安全问题等。　　首先，教育数字化是激发国家潜力、提升国家竞争力的重要手段。早在20世纪末，新加坡就认识到“国土面积和人口规模虽限制了新加坡的发展潜力，但通过提升国民的计算机知识和素养，可以释放每个人的创新潜能”。为迎接技术变革机遇，提升全球化与知识经济时代国家竞争力水平，1997年新加坡提出建设“思考型学校，学习型国家”的倡议，明确指出要培育具备批判性思维、创新精神、未来数字素养等“软”技能的人才，而上述人才的培养需突破传统的“以教师为中心”的教学理念与模式的束缚。教育系统中信息技术的引入与应用成为新加坡推动21世纪教育变革的关键因素。这既是在原有教育系统基础上走出的开创性步伐，也是对未来国家教育变革愿景的回应，进而为新加坡教育数字化政策的出台开启了机会之窗。　　其次，推动数字技术与教育融合的过程缺乏主体价值共识。教育数字化转型是一个持续性的变革，这一进程常常受到多方参与者、政治经济利益及其背景条件的影响，其后果既可以是赋权的，也可以是异化的^[22]。新加坡从教育数字化转型起步至21世纪的前十年，尽管不断强化数字化底座、扩大网络接入率，但由于技术更迭、家庭收入条件的不同，导致数字基座建设和数字资源获得仍存在较大的差异^[23]。加之，社会各界对数字技术与教育系统融合的接受度不同，家长群体和教师群体表现尤为突出。主要原因在于：伴随着数字技术与教育系统融合程度的加深，对教师数字素养的要求也逐步提升。教师作为推动教育数字化转型进程的“一线”人员，面临持续专业发展的压力，快速推进的数字化进程使教师的技术采纳意愿较低，甚至由于对新技术的不熟悉和工作负担加重而产生了抵触心理^[24]。与此同时，教师和家长群体均意识到，技术应用带来的数字干扰问题是不可忽视的，存在削弱学生专注力、影响教育目标实现等问题。　　最后，随着生成式人工智能技术的快速发展，建设具备安全且协同特质的教育生态成为新时代的新要求。2019年，新加坡发布《国家人工智能战略》（National ArtificiaI Intelligence Strategy），标志着教育数字化转型进入数字教育生态创设时期。2023年，其又推出该人工智能战略的2.0版。然而，由学校、教师与学生进行的多主体技术应用过程带来的数字干扰问题也开始频现^[25]。其中，数字设备的广泛使用导致各主体面临来自社交媒体等诸多外部因素干扰，快速发展的技术环境引发的隐私与安全问题风险，使学生信息安全和数据隐私保护成为亟待解决的问题。如何在创新和监管之间取得平衡，既能确保技术进步又能保障隐私与数据安全，成为政策制定者必须应对的难题。　　问题源流的积聚并不会直接导致政策的失败。相反，正是问题源流的累积促使“政策之窗”在适当时机开启，并通过政策修正解决这一进程中所面临的现实问题，推动教育数字化转型朝着更为完善的方向发展。　　（二）政策源流：政策共同体倡议与政策内容侧重要素驱动　　当问题被精准识别并正式纳入政策制定议程，转为“待解决”状态后，来自各专业领域且相对独立的专家、学者便会构成一个跨学科政策共同体，针对该问题提出相应建议。随后，政策制定者基于现存的社会问题与发展趋势、先前政策与自身经验，提出相关政策建议并达成一致后，议程得以继续推进^[26]。　　从新加坡教育数字化政策议程的形成过程来看，一方面，政策共同体的建议为政策制定提供了多样化的参考蓝本。助力新加坡教育数字化转型政策制定的政策共同体，主要由政府和教育部主导，同时还包括高等院校、社会组织、学者教师等多元主体。多元主体在政策议程的不同阶段通过观点软化与整合的方式推动转型政策的落地^[27]。其中，政府和教育部主要通过制定国家整体的数字化发展战略表达对新加坡数字化发展的决心。教育部则通过发布政策、指导建议引导形成教育领域数字化转型共识。高等院校与社会组织同样对新加坡教育数字化政策提供了建设性意见。专家、学者与高校教师常通过对现行教育体系问题的批判性反思，为未来教育数字化政策设计提供理论支撑与实践参考。如新加坡南洋理工大学的严西涛（Yancy Toh）和香港教育大学的吕赐杰（Chee-Kit Looi）教授主张通过技术促进教育公平与个性化学习路径构建，强调科技在促进学生自主学习、协作学习、自我导向学习中的关键作用，并鼓励新加坡学校将技术融入教学，为学生提供个性化的学习体验^[28]。　　政策制定者关于教育数字化转型的认知影响了教育数字化政策制定的侧重点。通过梳理教育部发布的六份战略规划（见表 1）可知，新加坡出台的系列政策具备高度延续性的特点，同时又各有侧重且逐步体系化、系统化。以《2030年教育科技总体规划》为例，该政策继承了早期政策中的“关键元素”，又不断扩展完善。其要求数字基础设施不仅要满足基础教学的需求，还要高效服务于教育过程，确保学生能在不同学习环境中实现无缝对接，并最终利用人工智能等前沿技术提升学习效果和教育质量。自1997年新加坡教育数字化转型起步以来，其政策内容的重点发生了三次转变，这在一定程度上也反映了新加坡政策制定者对教育数字化转型的认知。例如，MP3首次明确了从“以教师为中心”的教学模式向“以学生为中心”的教学模式转型，并提出培养学生自主学习与协作能力的目标，而这一理念在MP4中得到进一步深化，强调“以学生为中心”的理念必须贯穿教育各环节。　　在政策源流中，不同利益主体从主体性视角出发，围绕新加坡教育数字化政策制定提出的方案和建议，形成“政策原汤”。这些建议和方案反映了各方对教育数字化的不同需求和预期，而既往发布的政策文本明确了各个阶段的优先发展领域，成为新政策制定过程中重要的参考依据。这些初步方案并未被全盘采纳，而是在循证、修正与“软化”的过程中，达到与新加坡教育数字化发展现实需求的契合。最终，那些经过调整后与现实需求高度一致的方案得以保留，并成为政策企业家提出的倡议和方案。　　（三） 政治源流：社会公众呼吁与执政党理念强力引领　　政治源流通常被视为独立于问题源流和政策源流的“清流”，但其在政策议程中的地位备受争议。金登认为：“政治源流绝非外在于政策制定过程的影响因素，且其政策分析应按照从公众到政府或领域主管部门的先后顺序进行”。^[29]基于此，可将公民对提升数字素养与技能的迫切需求以及执政党的理念，视为推动新加坡教育数字化政策制定的双重政治源流。　　一方面，这是新加坡公民提升数字素养与技能的需要。数字技术的快速发展改变了人类的生活与生产场景，也使新加坡公民逐渐意识到提升自身数字素养的重要性，并形成对信息和数字技术教育的强烈需求。约15%的受访者担忧人工智能的应用将导致失业，超过半数受访者则认为其工作内容将面临变革，这反映了公众对人工智能引发的就业变迁的深切关切^[30]。此外，《今日报》的一项研究显示，预计到2028年，新加坡约20.6%的全职等效劳动力将面临被AI取代的风险，这一比例在东南亚国家中位列最高。上述数据为新加坡教育数字化转型政策制定提供了重要的参考依据，促使其在应对技术进步带来的机遇与挑战时，进一步平衡创新驱动与社会稳定的双重需求^[31]。　　另一方面，新加坡教育数字化政策有序且顺利推进与新加坡执政党有着紧密的联系。新加坡自1965年独立以来，人民行动党作为执政党持续掌权，也为教育政策的连贯性和持续性提供了政治保障。鉴于新加坡自然资源的稀缺，政府将教育视为国家人力资本培育的核心支柱，因而，教育发展与国家经济发展战略高度协同^[32]。例如，时任总理的吴作栋提出“思考型学校，学习型国家”的倡议，汲取了个性化教育模式的精髓，重点强调在数字时代培养学生的批判性思维，涵盖信息筛选、评估与技术工具的应用，为新加坡教育数字化转型指明方向^[33]。李显龙担任总理后，同样高度重视教育数字化的推进，在其任期内先后发布四个教育数字化转型战略规划，政策重点从早期的数字基础设施建设逐渐转向数字素养与技能的提升，再到数字教育生态的全面构建^[34]。而陈振声担任教育部部长期间发布了第六份教育数字化转型战略规划——《2030年教育科技总体规划》。这一规划在新加坡国家政策文件中被多次提及，并在新加坡教育部学校工作计划研讨会和第十四届教师专业国际峰会的闭幕式上得到重点强调。由此可见，新加坡各届政府对不同时期教育数字化发展的目标和重点有着清晰而精准的掌握。　　政治源流的运作遵循特定的动态机制与规制逻辑，在议程设置过程中发挥着关键的推进或阻滞效应。经过长达20多年的教育数字化探索，新加坡已构建起较为成熟的政策体系与实践生态，并取得卓越成效。在此进程中，国民情绪不仅折射出社会舆论的宏观态势，揭示了教育领域深层次的结构性症结，亦在相当程度上形塑了技术赋能教育的战略走向。此外，在新加坡高度集权化的政治体制及执政党强力主导的国家治理范式下，政府通过教育部颁布的顶层政策设计与具体实施方略，对全国范围内的教育数字化转型建设赋予了深远影响，有效促进教育数字化改革的系统性推进。　　（四）三流汇聚：“政策之窗”开启　　在新加坡教育数字化转型政策的三阶段演进过程中，其核心愿景、战略目标、发展任务与具体实施方案均经历了动态调整与迭代升级。随着教育数字化转型进程的不断深入，现实问题逐步显现，政策制定者的关注焦点亦随之改变，从而推动议程的系统化与具体化；政策共同体内各利益相关方的建言使政策方案的可行性得以充分论证，并通过意见整合与优选，增强了政策的科学性与适配性。此外，国民诉求表达与社会各界对数字教育变革的关注，在政治源流层面塑造了支持政策持续推进的有利舆论环境，而执政党的高度认可与积极引导，则进一步强化了政策执行的稳定性与可持续性。三条源流的适时交汇促成政策之窗的开启，如图2所示。

图 2 新加坡教育数字化政策议程多源流模型　　第一阶段，首个教育数字化转型政策得以出台源于问题源流与政治源流的交汇，进而打开了问题与政治之窗，推动MP1的施行。第二阶段，技术与教育深度整合的难题促使政策共同体转换了关注视角，改变了推进策略。第三阶段，教育数字化打破了传统实体教育在时空维度上的局限性，并有效整合优质教育资源，逐渐赢得社会的广泛认同。新加坡公民对提升自身数字素养与技术能力的需求愈加迫切。这一时期在问题源流、政策源流与政治源流相互耦合的状态下出台MP6。该规划推动新加坡教育数字化转型迈向多元主体协同构建的数字教育生态体系阶段，标志着政策制定与实施进入新层次。

　　教育数字化已成为新加坡实现高质量、可持续教育发展的核心战略支柱和必由之路。本研究基于多源流理论视角，对新加坡教育数字化政策进行深入分析。研究发现，新加坡教育数字化政策的制定既是对国家竞争力潜力不足的反思，也是对技术与教育深度融合过程中所暴露出的阶段性问题、主体认同缺失、网络安全等问题的回应。在此基础上，政府、高校、专家、学者等利益相关者，结合先前出台的政策成果，提供了多样化的参考蓝本，并在此条件下作出相关政策决策。与此同时，政策的形成也受到国民数字素养提升需求、执政党教育理念引领等政治源流因素的深刻影响，三种源流贯穿教育数字化政策制定的整个进程。　　通过对新加坡教育数字化政策制定过程的深入研究发现，其政策与实践呈现出三方面特点：一是新加坡教育数字化政策目标的清晰性与明确性。新加坡的教育数字化政策始终紧密对接国家发展需求与现实问题，明确以解决教育转型中的实际困难为核心，政策目标清晰、预期图景具体，有益于政策的落地实施。二是政策内容的衔接性。新加坡教育数字化政策在不同发展阶段展现出显著的连贯性，各个时期的政策着力点不同：从初期的教育数字基础设施建设，到后期的数字教育生态系统构建，再到数字技术的深度融合应用，逐步过渡至数字技术赋能，以及数字素养的培养，呈现出政策的科学性与系统性。三是政策产生过程的多元主体参与性。新加坡教育数字化转型过程注重各类利益主体的广泛参与，积极推动不同群体的意见表达与利益诉求，以强化政府、教育组织、高校等多方主体对教育数字化转型的理解与认同。这种多元主体的参与，不仅促进了政策的多维视角与多方共识，也为教育数字化政策的顺利执行提供了社会支持与广泛基础，确保政策实施的深度与广度。